鄰居要改公共浴室、缺停車位，請你簽一張「土地使用權同意書」。你以為只是配合當時的租約，租期一到土地就還你。結果主管機關把你的地套進對方的變更使用執照，變成法定空地的一部分，從此不能重複使用、難以出售或自己蓋。租約結束、土地交還，套繪卻還在。行政機關說「同意書沒寫期限，要解套請建物所有人去辦變更使用執照」；你自己沒有對方的使用執照和權狀，辦不成。去告建物所有人，一審贏了、二審翻盤、三審程序駁回。這就是釋字第776號背後那件真實案件。

 

大法官後來開了一條行政路：土地使用關係消滅後，出具同意書的鄰地所有人，可以自己向主管機關申請廢止變更使用執照、解除套繪。本文從土地所有人、建物所有人與行政管制三層，說明民事為什麼會輸、憲法為什麼改寫出口，以及現在還在套繪裡的人該走哪一條。

 

【本案基本事實】

土地所有人劉鴻志於82年7月5日出具土地使用權同意書，同意其土地全部面積供鄰地建物停車使用。原建物所有人持該同意書申請變更使用執照：地下層商場改公共浴室，並於系爭土地增設室外停車7輛。主管機關於82年10月16日准予變更，並將系爭土地套繪列管。其後建物輾轉由蕭景田取得；土地另曾出租，租期於90年5月14日屆滿並已交還。土地所有人於102年向臺中市都發局申請解除套繪，兩度被拒；行政訴訟經臺中高等行政法院102年度訴字第401號判決駁回，最高行政法院103年度裁字第535號裁定以上訴不合法確定。民事部分，臺灣臺中地方法院104年度中訴字第5號依民法第767條命建物所有人申請變更使用執照以解除套繪；臺灣高等法院臺中分院105年度上字第21號廢棄改判全部駁回；最高法院106年度台上字第3020號再以上訴不合法駁回而確定。司法院釋字第776號於108年4月12日公布，認定內政部兩則函釋合併適用於此範圍違憲。

 

【套繪管制涉及相關法律】

• 土地所有人：

憲法第15條、民法第765條、民法第767條第1項中段。

民事一審曾依民法第767條第1項中段，命建物所有人辦理解套，二審則認為套繪是土地所有人自己出具同意書所造成，且屬公法管制，不得再對後手建物所有人請求。

• 建物所有人/使用人：

民法第68條第2項、民法第464條、第470條第2項、第472條。

若同意書被定性為使用借貸，未定期限者，貸與人原則上得隨時請求返還，並得依第472條終止。本件二審認為，縱有此等私法關係，也推不出套繪應隨之解除。

• 行政套繪管制：

• 建築法第11條：「本法所稱建築基地，為供建築物本身所占之地面及其所應留設之法定空地。建築基地原為數宗者，於申請建築前應合併為一宗。前項法定空地之留設，應包括建築物與其前後左右之道路或其他建築物間之距離，其寬度於建築管理規則中定之。應留設之法定空地，非依規定不得分割、移轉，並不得重複使用；其分割要件及申請核發程序等事項之辦法，由中央主管建築機關定之。」

法定空地不得重複使用；套繪即是把這條畫在執照與地籍圖上。

• 建築法第30條：「起造人申請建造執照或雜項執照時，應備具申請書、土地權利證明文件、工程圖樣及說明書。」
• 內政部80年3月22日台（80）內營字第907380號函稱，土地使用權同意書「似不宜附期限」。大法官認為，此函本係針對建造、雜項執照，實務卻擴及變更使用執照，才一併納入審查。
• 建築法第73條第2項、第74條，以及建築物使用類組及變更使用辦法第8條第5款：變更使用執照由起造人、所有權人或使用人申請，並檢附原使用執照、權利證明等。舊實務下，鄰地所有人拿不到這些文件，幾乎無法自己解套。大法官以指摘不具體，未就這些條文本身受理。
• 內政部78年8月24日台（78）內營字第727291號函：變更使用時，停車空間設於鄰地者，應於審查表載明並予套繪管制，避免重複使用。此函與前函合併適用，是本件被宣告違憲的核心

 

【相關法院判斷標準】

• 同意書可不可以寫期限，答案是可以，而且應該寫：

內政部函釋「似不宜附期限」，再加上停車空間設於鄰地應套繪列管，合併適用的結果是：土地被無期限鎖進別人的變更使用執照，使用關係消滅後，所有人又無法自行解除。釋字第776號認為，這已逾越達成管制目的之必要程度，於此範圍違反憲法第15條。自公布日起，兩函在變更使用執照這一段不再援用；建造執照、雜項執照本身，並未一併宣告違憲（司法院釋字第776號）。

• 土地使用關係消滅後，解套的第一條路是向主管機關申請，不是再去告建物所有人：

大法官主文分三層：1.同意書應許附期限；2.有期限者，執照與套繪只能管到相應期限；3.關係消滅時，主管機關得依職權或依鄰地所有人申請，廢止原核可之變更使用執照並解除套繪。通案救濟寫得很直白：凡出具土地使用權同意書之鄰地所有人，於土地使用關係消滅後，均得依解釋意旨提出申請（司法院釋字第776號）。

• 民事確認「使用權利不存在」，常常還沒進實體就被擋下:

二審依民事訴訟法第247條指出：兩造如果不爭執彼此沒有租賃、使用借貸或用益物權，私法關係並不明確，即無確認利益；就算被告主張已繼受同意書，法院把同意書讀成「為了讓變更使用符合建築法令」的公法關係，確認之訴一樣沒有即受確認判決的法律上利益（臺灣高等法院臺中分院105年度上字第21號）。

• 民法第767條要打中造成妨害的人:

一審認為，同意書是債權契約，後手不能繼受，土地所有人對現建物所有人沒有容忍義務，所以可以命他申請變更使用執照（臺灣臺中地方法院104年度中訴字第5號）。二審改問：套繪是誰造成的?答案是土地所有人自己把同意書交給原建物所有人，後手只是買到已經套繪的房子；建築法上的申請程式，也推不出他有出具同意書的私法義務。同一組事實，定性一改，勝敗整個翻過來（臺灣高等法院臺中分院105年度上字第21號）。

• 租約到期、土地交還，套繪不會自動消失:

1.與三溫暖業者的租賃是私法2.82年的變更使用執照與套繪是公法。二審明確切開這兩層：當年原建物所有人甚至不必跟土地所有人成立租賃，只憑同意書就能辦變更。因此「租期屆滿」只能證明占有已回復，不能單獨推導套繪應消滅。釋字第776號承認的，正是這條縫：公法不隨私法自動解除，所以必須另開「關係消滅後申請廢止執照」的行政出口。

• 民事確定敗訴，不代表不能再依釋字第776號向都發局申請:

本件民事已因三審裁定而確定，大法官仍以同一聲請人為例，諭知使用關係消滅後得申請廢止執照、解除套繪，效力並及於所有出具同意書的鄰地所有人。民事既判力管的是「對該被告的767與確認請求」，不是主管機關依解釋意旨重為審查的權限。

 

【律師小叮嚀HUNG&WANG】

這則解釋最容易被聽成兩句相反的話。一句是「同意書沒寫期限也沒關係，大法官說可以要回來」；另一句是「民事都輸定了，套繪解不了」。兩句都不精確。釋字第776號打開的是行政申請，前提是土地使用關係確實已經消滅；你仍要能證明租期屆滿、交還、未另訂新約，或借貸、使用同意已經終止。證明不了「關係消滅」，申請一樣會卡住。

• 使用關係已經消滅的舊同意書，優先依釋字第776號向核發變更使用執照的主管機關，申請廢止該執照並解除套繪。這是解釋後的主戰場，不必再把希望全押在對建物所有人的767。
• 若建物現況仍被占用、對方拒絕交還，民事仍有角色，但標的要選對。確認「使用權利不存在」很容易被說成沒有確認利益；命對方「申請變更使用執照」或「出具同意書」，又會碰到公法義務推不出私法給付、以及「妨害是你自己簽的」這兩道牆。書狀必須另證對方有積極維持、拒絕配合或另為妨害的行為，不能只證明「套繪還在」。
• 新案不要再簽空白、無期限、用途寫成「供申請建造或變更使用執照」的同意書。用途限停車、期限與租期一致、期滿或終止時同意失其效力，並約定對方應於期限屆滿後一定日內申請廢止變更使用執照；逾期則土地所有人得單獨申請，對方應交付權狀、原使用執照影本。大法官解決的是舊函釋不准附期限；新案仍要把這層寫進契約，而不是事後再解釋。

法律保護懂法律的人，而你是蔚然要保護的人。面對鄰地停車、土地使用權同意書與套繪管制，差在有沒有寫期限、走行政還是走民事、證明的是「租約結束」還是「對方還在妨害」，結論就可能完全不同。建議儘早諮詢專業律師，對過同意書、執照文號與使用關係是否消滅，再決定下一步。

 

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